Grondbeleid

Inleiding
Voor diverse gemeentelijke activiteiten is grond- en vastgoed nodig. Gemeentelijke plannen op onder meer het gebied van wonen, werkgelegenheid en recreatie hebben consequenties voor het grond (-en vastgoed) gebruik in de gemeente. Dat betekent in veel gevallen dat het bestaande gebruik verandert dient te worden. Zeggenschap over grond en vastgoed is dan ook van groot belang voor het verwezenlijken van initiatieven in de fysieke leefomgeving en publieke voorzieningen. Zonder grond is het immers niet mogelijk om (levensloop bestendige en starters) woningen te bouwen, en wegen of recreatiegebieden aan te leggen. Er is derhalve een markt waarop grond- en vastgoed worden gekocht, geëxploiteerd en/of verkocht.

Een goede werking van de grond- en vastgoedmarkt is belangrijk om maatschappelijk gewenst ruimtegebruik te bevorderen (zoals het realiseren van functies en van beleidsinhoudelijke doelstellingen) en de kwaliteit van het ruimtegebruik te verhogen. Overheden voeren onder meer grond- en vastgoedbeleid met het oog op een goede werking van de grondmarkt en trachten met het beleid veranderingen in het grond- en vastgoedgebruik te sturen.

Zo kunnen we het bereiken van onze doelen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, economie, werkgelegenheid, maatschappelijke ontwikkeling en verkeer en vervoer veilig stellen. Het Grondbeleid volgt onze doelstellingen op andere beleidsvelden op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling.

Doel
Grondbeleid is geen doel op zich. Grondbeleid is een instrument om gemeentelijke doelstellingen te
realiseren op bijvoorbeeld volkshuisvestelijk, sociaal of economisch terrein. In structuurvisies,
omgevingsvisies en beleidsnota legt de gemeente Leudal haar ruimtelijk beleid vast. Het Grondbeleid borgt een eenduidige en transparante beleidslijn voor het sturen en beheersen van ruimtelijke projecten. Het is een middel om beleidsinhoudelijke doelstellingen te verwezenlijken voor gebruik, beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Voor onze gemeente is het (voeren van) Grondbeleid ook een belangrijk instrument voor het bereiken van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet.

De maatschappelijke doelen van het omgevingsrecht als geheel zijn opgenomen in artikel 1.3 van de Omgevingswet. Deze wet is gericht op het in onderlinge samenhang:

• bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en
• doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Daarnaast worden in de Omgevingswet nieuwe instrumenten geïntroduceerd, waaronder de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Een omgevingsvisie is een strategisch instrument, vast te stellen op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau, terwijl het omgevingsplan een tactisch instrument is ter concretisering van het beleid.

De gemeente Leudal is in 2019 begonnen met de voorbereidingen van de omgevingsvisie en betrekt daarbij de burgers en bedrijven. In de omgevingsvisie wordt een integrale visie op de gevraagde ontwikkeling en kwaliteit van de leefomgeving in onze gemeente vastgelegd voor de komende jaren. De omgevingsvisie is gericht op het benoemen van de belangrijkste ambities en opgaven om de fysieke leefomgeving van Leudal aantrekkelijk en toekomstbestendig te houden. Ook geeft de omgevingsvisie op het gebruik, beheer en bescherming van de leefomgeving. Zo geeft de gemeente in het grond-(en vastgoed-)beleid de wijze en mate van inzet van het beschikbare grondbeleidsinstrumentarium aan. Het beleid is echter niet alleen een ondersteunend instrument voor het verwezenlijken van diverse ruimtelijke en sectorale beleidsdoelen, ook zijn er voor de gemeente grote financiële risico’s aan verbonden. Goede sturing en beheersing van de uitvoering is van groot belang om tegelijkertijd de gemeentelijke doelen te realiseren en financiële risico’s beperkt te houden.

Visie op Grondbeleid
Het Grondbeleid wordt ingezet om gewenste en toekomstige (her-)ontwikkelingen te realiseren en om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van onder meer de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te verwezenlijken.
Dit wordt gestimuleerd door het uitvoeren van lopende en het (her-)ontwikkelen van (nieuwe) plannen.

Onze visie wordt nader uitgewerkt in de nota Grondbeleid, die in 2022 afgerond wordt. In de Nota
Grondbeleid gaan we onder andere in op de overgang van een ontwikkel- naar een beheers-gemeente. Deze overgang is ingezet door de keuze te maken voor ‘inbreiden in plaats van uitbreiden’ met het doel de leefbaarheid en duurzaamheid in onze kernen te behouden. Hiermede spelen we in op de toenemende behoefte aan herstructurering van locaties. Door een mix van financiële en juridische instrumenten willen we direct of indirect bijdragen aan een evenwichtige (her-)ontwikkeling van locaties. We streven naar een zo gunstig mogelijk maatschappelijk en financieel eindresultaat. Waar het kan faciliteren we initiatieven van derden.

Grondbeleid is geen doel maar een middel dat in Leudal wordt ingezet om (de voorgenomen)
woningbouwplannen en bedrijventerreinen te realiseren. Door economische en demografische
ontwikkelingen zijn uitbreidingsplannen nauwelijks mogelijk. In de Regionale Woonvisie (vast te stellen in 2022) en het lokale woonbeleid wordt ingezet op het realiseren van betaalbare woningen, in het koop- en huursegment, levensloopbestendig uit te voeren. Daarbij geldt aanvullend dat lokaal wordt ingezet op transformatie. Transformatie als gevolg van veranderende voorzieningen(niveaus) zorgt ervoor dat leegstand wordt voorkomen, passende woningen worden gerealiseerd en de leefbaarheid wordt bevorderd.

Onderstaand wordt kort ingegaan op de vormen van het Grondbeleid en herziening van de nota Grondbeleid.

Vormen van grondbeleid
De gemeente Leudal kan op verschillende manieren haar Grondbeleid vormgeven. Dit hangt af van de urgentie van een (her-)ontwikkeling, de mate van gewenste gemeentelijke bemoeienis en de potentie van een ontwikkeling.

De gemeente Leudal kan kiezen tussen de volgende ontwikkelstrategieën:

• Planontwikkeling en -realisatie door de gemeente zelf (Actief Grondbeleid).
• Planontwikkeling en -realisatie door derden (Faciliterend Grondbeleid).
• Planontwikkeling en -realisatie in een samenwerking (PPS).

Gemeentes kiezen veelal, afhankelijk van de situatie, voor één van deze types van Grondbeleid.
Dit wordt “situationeel Grondbeleid” genoemd.

Als de gemeente actief Grondbeleid voert dan vinden de meeste werkzaamheden in eigen beheer plaats. De gemeente maakt een plan, verwerft de grond, maakt deze bouwrijp, geeft zelf de gronden uit en zorgt voor het woonrijp maken van de locatie. De invloed en sturing van de gemeente Leudal bij deze vorm van Grondbeleid is maximaal. De gemeente Leudal bepaalt alles zelf. De eventuele inkomsten komen volledig ten goede van de gemeente. Hier tegenover staat dat de gemeente ook alle risico’s zelf loopt en zelf opdraait voor de mogelijke tegenvallers of tekort. De grondexploitatie wordt dan voor 100% gevoerd door de gemeente. Om die reden is het instrument van (actief) Grondbeleid door ons steeds minder toegepast in de periode na de economische crisis.
De economische crisis is een harde les geweest en heeft overal in den lande voor het besef gezorgd dat Grondbeleid veel meer dan voorheen faciliterend moet zijn, maar aan de andere kant ook flexibel moet zijn bij veranderende economische omstandigheden. Nu de markt voor uitgifte van kavels overal weer aangetrokken is, ontstaat in toenemende mate de discussie of in bepaalde gevallen actief Grondbeleid heroverwogen moet worden. Vooral omdat faciliterend Grondbeleid ook nadelen kent.

Bij faciliterend Grondbeleid laat de gemeente de initiatieven over aan de markt. Private ontwikkelingen worden getoetst aan het gemeentelijk beleid. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkter (de gemeente is immers afhankelijk van de
van de grondeigenaar), maar de gemeente draagt ook beperkt financiële risico’s. Zoals bekend geven marktpartijen de voorkeur aan het ontwikkelen van rendabele projecten. En de moeilijke, complexe en veelal financieel onrendabele locaties blijven dan liggen. Hier ligt een taak voor de
gemeente, ook in het kader van een ‘goede ruimte’ ruimtelijke ordening. Bovendien kan de gemeente bij faciliterend Grondbeleid veel minder sturen op kwaliteit en haar ruimtelijke en programmatische doelstellingen.

In onze overwegingen tussen actief en faciliterend Grondbeleid is een verschuiving naar een passief
faciliterend Grondbeleid zichtbaar. Omdat gezien de diverse ontwikkelingen - zoals economische
omstandigheden en de krimp, vraaggericht gebouwd wordt in plaats aanbodgericht - de noodzaak om een actief Grondbeleid te voeren afneemt. Deze verschuiving naar een passief faciliterend Grondbeleid betekent dat de gemeente de bouwinitiatieven (al dan niet via marktconsultatie) over wenst te laten aan private partijen en het ruimtelijk beleid aanstuurt via samenwerkings-overeenkomsten (PPS) of via het publiekrechtelijke instrumentarium. Indien in de planrealisatie fase gekozen wordt voor de vorm van samenwerking (PPS) tussen de gemeente en de particuliere initiatiefnemer, dan geschikt dit onder andere door (1) een privaatrechtelijke overeenkomst op te stellen of (2) het oprichten van een aparte entiteit. Wanneer deze vorm toegepast wordt, worden de invloed op de planrealisatie, de ontwikkelkennis, de winstmogelijkheid en de risico’s, afhankelijk van het type samenwerking, al dan gezamenlijk ingezet en gedragen.

Naast de bovenstaande ontwikkeling is in onze gemeente op basis van het accommodatiebeleid ook een proces gaande van fusies tussen verenigingen en het optimaliseren van het gebruik van onze accommodaties. Als gevolg hiervan kan er een situatie ontstaan waarbij gronden en accommodaties vrijkomen. Voor de vrijkomende gronden en accommodaties kan het afhankelijk van de locatie noodzakelijk of wenselijk zijn de locatie te (her)ontwikkelen of herbestemmen. Deze (her)ontwikkeling of herbestemming is ook van toepassing op de (leegstaande) panden die onze gemeente in haar bezit heeft. Ons uitgangspunt is per locatie opzoek te gaan naar de best passend oplossing, al dan niet op basis van marktconsultatie. Om tot de best passend oplossing te komen wordt onder andere gebruik gemaakt van de flexibiliteit die onze gemeente heeft in het toepassen van het Grondbeleid.

Herziening Nota Grondbeleid
In de herziening nota Grondbeleid wordt onder andere meegenomen de nog dit jaar vast te stellen ‘Structuurvisie Wonen Midden-Limburg 2022-2025’, het Didam-arrest, de wijziging van het BBV, de toekomstige ontwikkeling van de Omgevingswet (zie paragraaf doelen) en de gewijzigde inzichten met betrekking tot het (her)ontwikkeling en herbestemming van vrijkomende gronden en accommodaties. Rekening houdend met deze ontwikkelingen en onze ambitie de kernen leefbaar te houden voor onze burgers en bedrijven, stellen we voor de nota Grond- en vastgoedbeleid samen te voegen tot één nota. Met de instrumenten die deze Nota ons zal bieden wordt het mogelijk in te spelen om op de bestaande en toekomstige ontwikkelingen.

Onderstaand wordt kort ingegaan op de bestaande ontwikkelingen
De (concept) Structuurvisie Wonen 2022 betreft een compacte actualisatie van de Structuurvisie Wonen 2018, de visie is uitvoeringsgericht en in de praktijk toepasbaar. De focus ligt op de realisatie van voldoende woningen van 'de juiste kwaliteit op de juiste plek'. Het is de uitdaging de komende jaren voldoende woningen en de juiste woningen op de juiste plaats toe te voegen. Er zijn regionale verschillen. Het aantal huishoudens in de regio is de afgelopen 3 jaar (2018 tot en met 2020) met 2,1% (2.223) toegenomen. Alle gemeenten laten (nog) een groei zien. In enkele gemeenten vlakt de groei langzaam af en nadert de huishoudentop. Het is zaak de ambities de komende periode wederom waar te maken. De Structuurvisie Wonen 2022 bevat instrumentarium om deze opgaven te bereiken. Daarnaast ligt er een opgave in de (ver)bouwopgave en de verduurzaming van de bestaande woningvoorraad. Dit wordt met concrete maatregelen vanuit het duurzaamheidsbeleid en de transitievisie warmte opgepakt.

In het 'Didam'-arrest van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) oordeelde de Hoge Raad dat overheden bij de verkoop van grond gelegenheid moeten bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen. Dat betekent dat overheden niet zonder meer vrij zijn om grond te verkopen aan een partij naar keuze. Overheden moeten gelijke kansen bieden bij uitgifte van grond. Deze uitspraak heeft veel stof doen opwaaien bij gemeenten. Ook voor Leudal heeft dit gevolgen.

Voor alle lopende dossiers zijn de processtappen die als gevolg van het arrest (extra) nodig zijn, in beeld gebracht. Per casus wordt dit opgepakt. Daarnaast is van belang dat het arrest de uitgifte van gronden in brede zin raakt.

Bij de uitgifte van gronden of vastgoed ten behoeve van projectmatige ontwikkelingen wordt gewerkt met een marktconsultatie. Daarbij wordt reeds via de systematiek van het arrest gewerkt. Dit blijft ook in de toekomst zo. Dus bij één-op-één vragen van marktpartijen om aankoop van perceel grond wordt naar deze systematiek verwezen en wordt geen één-op-één onderhandeling gevoerd. Tenzij, sprake is van een beoogde functie waarvoor slechts één partij aan de selectiecriteria kan voldoen. De criteria worden vooraf bepaald en het voornemen tot verkoop wordt altijd bekend gemaakt/gepubliceerd.

In gevallen waar burgerinitiatieven betrokken zijn, gebeurde verkoop via selectiecriteria nog niet (dit waren immers geen marktpartijen met een commercieel belang). Dit zal in de toekomst moeten wijzigen. Er wordt uitgiftebeleid gemaakt c.q. criteria gesteld voor uitgifte van (vrijkomende) maatschappelijke locaties ten behoeve van (collectieve) burgerinitiatieven. Daarbij kan het college nog steeds, zij het door het formuleren van criteria, sturen op (woon- of leefbaarheids)concepten die worden ontwikkeld door en voor inwoners. Denk aan wooncoöperatieve vormen of CPO-concepten.

Verder wordt gekeken naar het gronduitgiftebeleid in de vorm van pacht.

Vanaf 2016 zijn in het BBV nadere regels gesteld voor gebiedsontwikkeling. Voor een goed begrip van de achtergronden hiervan lichten we de drie belangrijkste aanleidingen voor deze nadere regels hieronder toe.

Ten eerste is de invoering van de vennootschapsbelasting (vpb) voor overheden per 1 januari 2016 een belangrijke aanleiding geweest om de regelgeving over grondexploitatie scherper neer te zetten en duidelijker af te bakenen van andere activiteiten die de gemeente uitvoert met grond en vastgoed. Het blijkt van belang om het begrippenkader van de fiscale wetgeving en van het BBV zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten, zodanig dat geen onduidelijkheid bestaat over de afbakening van de grondexploitatieactiviteiten en de lasten en baten die daaraan (moeten) worden toegerekend.

Een tweede aspect dat van belang is geweest voor de wijziging is het beperken van de risico's die
gemeenten lopen met hun grondbeleid.

Een derde aspect is in het kader van het rapport 'Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten' gepleit voor meer vergelijkbaarheid in de verslaggeving van gemeenten. De introductie van de vennootschapsbelasting voor overheden op 1 januari 2016 vroeg ook om meer eenduidigheid in de uitgangspunten en verslaggeving van de grondexploitaties.

Met de wijziging in het BBV en met de notities van de commissie BBV is meer eenduidigheid en daarmee vergelijkbaarheid voor gemeentelijke grondbedrijven bewerkstelligd:

• spelregels over start en eind van grondexploitatieprojecten, besluitvorming door de raad en verslaggeving in begroting en jaarrekening;
• eenduidigheid in de kostentoerekening (Wro/Bro en voorschriften voor rente);
• eenduidigheid in resultaatbepaling, verliesvoorziening en tussentijdse winstneming.

De bovenstaande wijziging zijn in juli 2019 samengevoegd in de notitie 'Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)'. De opgave richt zich in ieder geval niet meer volledig op kwantitatieve groei, maar meer en meer op kwalitatieve groei.

Als gevolg van deze wijziging wordt de grondexploitatie als volgt gedefinieerd. De grondexploitaties zijn:

• Gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Vanaf dat moment wordt de bouwgrond in exploitatie geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans.
• Gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd. Er is derhalve sprake van ‘actief Grondbeleid’.

Uitvoering grondbeleid
In de praktijk was in de afgelopen jaren vooral het faciliterende Grondbeleid het adagium. De gemeente kon en wilde de risico’s die samenhangen met actief Grondbeleid niet dragen.
Alleen faciliterend Grondbeleid heeft echter ook nadelen. Je kunt als gemeente minder sturen en als een marktpartij iets niet wil, dan stopt het. Dit terwijl een ontwikkeling wel heel wenselijk kan zijn om één van onze kernen leefbaar te houden. In het nieuwe Grond- en vastgoedbeleid van de gemeente Leudal wordt voorgesteld situationeel Grondbeleid toe te passen, zodat per geval de strategie afgewogen kan worden. Het kan bijvoorbeeld vanuit ruimtelijk -, maatschappelijk - of volkshuisvestelijk oogpunt op een gegeven moment wenselijk zijn om toch over te gaan tot actief grondbeleid. Om deze keuze op basis van objectieve criteria te maken, wordt in de nieuwe nota aan het grond- en vastgoedbeleid een afwegingskader toegevoegd.

Grondprijsbeleid en vaststelling van grondprijzen voor woningbouw en bedrijventerreinen

Uitgiftebeleid bouwgrond
Jaarlijks stelt het College van Burgemeester en Wethouders de grondprijzen voor verschillende functies opnieuw vast en/of past het aan de marktontwikkelingen aan, op basis van de residuele grondprijsmethode. De gemeenteraad wordt achteraf in kennis gesteld van de aanpassingen. Voor incidentele ontwikkelingen kan het College van Burgemeester en Wethouders een afwijkende grondprijsmethode hanteren.

Uitgiftebeleid reststroken
De verkoop van restgronden/groenstroken heeft de voorkeur boven verhuur/bruikleen, mits voldaan wordt aan de volgende condities:

• Er is geen sprake (meer) van een functionele of structurele betekenis.
• Bestemmingsplanvoorschriften.
• Verkeersveiligheid aspecten.
• Verkoop toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen niet in de weg staat/hindert.
• Opbrengsten uit verkopen van percelen groter dan 1.000 m², € 1 per m² aanwenden om de boekwaarde te verlagen.
• Opbrengsten uit verkopen van percelen kleiner dan 1.000 m² komen ten gunste van de reserve grondexploitaties.

Verkoopbeleid gronden niet voor de openbare dienst bestemd

• Gronden met een strategische waarde komen niet voor verkoop in aanmerking. Met strategische waarde wordt bedoeld dat deze gronden in de toekomst nog ruimtelijke, maatschappelijke of financiële mogelijkheden kunnen hebben.
• Voor gronden in en nabij een kern geldt in principe dat die strategisch zijn en dient het college gemotiveerd aan te geven waarom verkoop wel mogelijk is.
• Verkoop van gronden (niet zijnde reststroken) geschiedt in principe openbaar. Verkoop aan derden op verzoek is toegestaan, maar dan vindt de verkoop plaats op basis van een getaxeerde verkoopprijs.
• Regulier verpachte percelen komen in principe niet voor verkoop in aanmerking vanwege de lagere opbrengstwaarde. Wel wordt het pachtbeleid geïntensiveerd met als doel reguliere verpachtingen te beëindigen en dan mogelijk te verkopen.
• Versnipperde bospercelen komen voor verkoop in aanmerking. In eerste instantie komen bos- en/of natuurbeherende instanties in aanmerking voor koop. Bij geen interesse wordt aan omliggende grondeigenaren aangeboden om de grond te kopen. Verkoopprijs wordt bepaald door een taxateur.

Verwervingsbeleid
De gemeente kiest ervoor om bij elke in ontwikkeling te brengen locatie op dat moment te kiezen voor een passend verwervingsbeleid, waarbij zoveel mogelijk wordt gekozen voor verwerving, passend bij een actief en/of faciliterend grondbeleid.

• De gemeente Leudal hanteert het instrument van onteigening structureel en al vroeg in het onderhandelingsproces als een beleidsinstrument. Zodra een bestemmingsplan is vastgesteld, wordt zo nodig aan de hand van een onteigeningsplan een onteigeningsbesluit genomen. De onteigening wordt al administratief ingezet.
• Primaire inzet blijft het bereiken van een minnelijke aankoop. Echter, het onteigeningsbesluit dient in eerste instantie als drukmiddel en in tweede instantie om tot daadwerkelijke onteigening over te gaan indien van zelfrealisatie geen sprake is en minnelijke aankoop is mislukt.

Kostenverhaal
De inzet van de gemeente Leudal is er op gericht om zo vaak als mogelijk het kostenverhaal via vrijwillige overeenkomsten met een grondeigenaar (anterieure overeenkomsten) te verzekeren.

Herziening
De gemeente Leudal actualiseert jaarlijks alle grondexploitaties. De bijstelling vindt op twee momenten in het jaar plaats en wel bij de besluitvorming van de jaarstukken en de begrotingsstukken.

Risicomanagement
De gemeente Leudal voert een actief risicomanagement door:

• De uitgangspunten van de planexploitatie continu te monitoren en zo nodig bij te stellen, zonder dat hiermee de kwaliteit van het plan substantieel wordt aangetast. In dat geval is nieuw bestuurlijk draagvlak vereist.
• De onderdelen van de planontwikkeling realistisch in te schatten.
• Activiteiten in het planontwikkelingsproces te toetsen aan vastgestelde financiële kaders en het planresultaat te toetsen aan de mogelijkheden en onmogelijkheden met betrekking tot het weerstandsvermogen van de gemeente.
• In 2019 zijn de normen aangepast voor Stikstof dispositie en dienen er aanvullende onderzoeken plaatst te vinden in verband met PFAS. Dit wordt voldoende gemonitord. Daar waar nodig zijn/worden de aanvullende onderzoeken PFAS uitgevoerd.